引導1億農民在中西部地區就近城鎮化，讓他們掙錢(qián)顧家兩不誤，是新型城鎮化的核心要義之一，也是我國理論與實(shí)踐面臨的一項新課題。當前，地方政府促進(jìn)農民就近城鎮化，主要是通過(guò)實(shí)施城鄉建設用地增減掛鉤項目，建設美麗新村，讓農民在不轉變身份的情況下享受到與城鎮居民基本同質(zhì)的生活。這種模式雖然尊重了農民意愿，改善了農民居住環(huán)境，但因節余的建設用地指標被調劑到其他城鎮使用，當地失去了發(fā)展空間，農村青壯年勞動(dòng)力依然被迫遠赴沿海城市務(wù)工，新的美麗“空心村”、“富廟窮和尚”(住房很好但主人依然貧窮)現象不容忽視。2011年以來(lái)，成都市青白江區福洪鎮探索了一種農民就近城鎮化的新模式，取得了較好的經(jīng)濟社會(huì )效果。

　　“福洪樣本”介紹

福洪鎮，地處成都市龍泉山旅游區腹地，臨近成南高速等交通干道，距成都市中心城區19公里，處于成都半小時(shí)經(jīng)濟圈內。全鎮幅員面積39.36平方公里，轄9個(gè)村131個(gè)村民小組，人口29097人，其中場(chǎng)鎮人口3000人。雖然有比較優(yōu)越的資源稟賦及交通和區位優(yōu)勢，但到2011年福洪鎮依然是典型的純農業(yè)鄉鎮，農民人均純收入只有4000元，屬于全區經(jīng)濟比較落后的鄉鎮之一。

為了改變這種落后狀況，在政府的支持和引導下，2011年四川和盛公司創(chuàng )造性地將“人地掛鉤”(即地隨人走，人遷徙到哪里，土地指標就配置在哪里)的理念與城鄉建設用地增減掛鉤(即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤)的運作思路相結合，與福洪鎮先鋒村的農民群眾經(jīng)過(guò)平等協(xié)商，達成了集體建設用地整理與農民集中建房的投資協(xié)議(當地政府稱(chēng)為“農民集中建房整理項目”)，即依據鄉鎮土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、土地整治規劃等相關(guān)規劃，在農民自愿的基礎上對其原有破舊住房及宅基地進(jìn)行拆除和復墾還耕，并到所屬場(chǎng)鎮上集中修建住房，節余的建設用地指標主要配置在場(chǎng)鎮附近發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)使用，建設用地指標的交易和使用收益用于彌補企業(yè)的投資成本及取得合理投資回報。

　　整個(gè)項目實(shí)施分為四個(gè)階段。

一是簽訂投資協(xié)議階段。在當地政府的支持和引導下，四川和盛公司進(jìn)村入戶(hù)進(jìn)行摸底調查，并詳細解說(shuō)政策規定與補償安置等老百姓關(guān)心的各種問(wèn)題，取得農民群眾的廣泛支持，簽訂投資協(xié)議。

二是規劃設計方案確定階段。在掌握資源狀況與農民意愿基礎上，四川和盛公司制定了規劃設計方案和補償安置標準，住房安置分為本村就地安置和場(chǎng)鎮就近安置兩種類(lèi)型，住房修建分為統規統建和統規自建兩種方式，住房安置標準按照人均建筑面積35平方米進(jìn)行，另對舊房拆除與宅基地復墾也給予相應的補償與搬遷獎勵。

三是項目立項、實(shí)施與驗收階段。依據規劃設計方案與補償安置標準，先鋒村選擇不參與的150戶(hù)500人，選擇在本村集中居住的66戶(hù)204人，選擇到場(chǎng)鎮集中居住的651戶(hù)2134人，參與率達到82%以上。據此，四川和盛公司編制項目、依法報批并組織實(shí)施。新房建設竣工后，農民入住新居，完成舊房拆除與宅基地復墾還耕，申請政府有關(guān)部門(mén)開(kāi)展房屋質(zhì)量與復墾還耕驗收。

四是產(chǎn)業(yè)運營(yíng)與投資回收階段。在整個(gè)項目實(shí)施中，四川和盛公司共投入資金1.59億元，節余集體建設用地指標560余畝。接下來(lái)，公司需要完成土地指標落地，啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)招商工作，通過(guò)農民集中居住區底樓商鋪的租售經(jīng)營(yíng)，以及引入企業(yè)開(kāi)發(fā)使用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地等途徑逐步收回投資成本并取得合理投資回報。

　　通過(guò)項目實(shí)施，福洪鎮的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成效初顯。

一是農民福利水平明顯提高。項目實(shí)施前農民房屋結構基本上為土坯、土木、磚木和磚混結構，而項目實(shí)施后農民房屋都變?yōu)榭蚣芙Y構；自來(lái)水、天然氣、數字電視(含網(wǎng)絡(luò ))的普及率也由項目實(shí)施前的0.72%、0、10.07%提升到99.28%、98.55%、94.20%；基礎設施建設使城鎮面貌明顯改觀(guān)，為農民提供了更干凈舒適的生活環(huán)境；圖書(shū)室、文化廣場(chǎng)、社區公約等公共服務(wù)和精神文化建設則豐富了農民的精神文化生活，提高了農民的文化素質(zhì)和道德修養，不僅使農民身體進(jìn)城，而且使農民生活習慣進(jìn)城、心理進(jìn)城、勞動(dòng)技能進(jìn)城。

二是產(chǎn)業(yè)結構實(shí)現優(yōu)化升級。項目實(shí)施后，福洪鎮先后引進(jìn)東方工藝美術(shù)、多多食品等多家勞動(dòng)密集型企業(yè)入駐。帶動(dòng)社會(huì )投資10多億元，其中成都明湖農業(yè)科技有限公司投資7.5億元，規模流轉4000畝農用地打造“明湖現代生態(tài)農業(yè)產(chǎn)業(yè)園”；四川福茂源農業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司投資2.5億元，規模流轉3000畝農用地打造“福洪杏種苗基地”。隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，農民的就業(yè)和增收渠道進(jìn)一步拓寬，包括自營(yíng)餐飲、娛樂(lè )、小賣(mài)鋪，受聘到酒店、農家樂(lè )、農業(yè)種養殖企業(yè)等，還吸引了部分農民工返鄉創(chuàng )業(yè)就業(yè)，福洪鎮也正從一個(gè)純農業(yè)鄉鎮演進(jìn)為一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特色小鎮，2015年福洪鎮農民人均純收入達到17018元。

三是城鄉用地布局更加合理。通過(guò)集體建設用地整理，進(jìn)一步優(yōu)化了城鄉建設用地布局，在農民集中居住區底樓配套商鋪46686平方米，在農民集中居住區周邊規劃配套了以勞動(dòng)密集型企業(yè)需求為主的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地50畝，不僅方便了農民群眾的生產(chǎn)生活，而且建設相對集中，布局緊湊完整，提高了土地利用效率。由于城鎮的人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、面貌改善和功能提升，福洪鎮在2016年被評選為成都市優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)小城鎮。

　　“福洪樣本”的創(chuàng )新價(jià)值

與農民就近城鎮化的“增減掛鉤”模式相比較，“福洪樣本”在制度創(chuàng )新層面具有三個(gè)方面的價(jià)值：

第一，企業(yè)主導的城鎮化。改變以往城鎮化中政府主導和唱主角的做法，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用是“福洪樣本”的關(guān)鍵。在項目實(shí)施過(guò)程中，始終堅持農民主體、自主決策、民主議事的原則，農民集體經(jīng)濟組織作為市場(chǎng)主體直接與企業(yè)談判協(xié)商，進(jìn)行合約交易，政府則在規劃制定、制度設計、公共服務(wù)、社會(huì )管理等方面提供服務(wù)，為二者的交易搭建平臺、創(chuàng )造環(huán)境。由于剝離了政府的行政干預，企業(yè)只能依靠經(jīng)濟手段激勵農民搬遷，農民的真實(shí)意愿能夠得到更好表達，不參與集中居住可以，在本村集中居住可以，到場(chǎng)鎮集中居住也可以。這種市場(chǎng)化的運行機制不僅能夠最大限度地滿(mǎn)足農民的利益訴求，奠定農民維權的制度基礎，而且能夠激發(fā)民間資本投資農村的積極性，從而減輕地方政府的財政負擔，助力政府職能的轉變。

第二，土地發(fā)展權的保留。產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮化的重要基礎，而產(chǎn)業(yè)用地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎要素。福洪鎮創(chuàng )造性地將人地掛鉤的理念與城鄉建設用地增減掛鉤的運作思路相結合，通過(guò)拆舊建新和土地綜合整治，實(shí)現了改善農民居住環(huán)境、節約高效利用土地、優(yōu)化建設用地布局的目的。同時(shí)，它沒(méi)有按“增減掛鉤”的做法把節余的建設用地指標全部調劑到其他城鎮使用，而是用于本鄉鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，按照人均占地50—70平方米的標準配置農民集中建房占地指標，5%的指標免費劃給當地農民集體用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，剩余建設用地指標落地場(chǎng)鎮附近用于發(fā)展商貿、旅游、農副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)。這樣，通過(guò)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現產(chǎn)業(yè)與城鎮一體化發(fā)展，不僅可以增強城鎮的經(jīng)濟集聚和輻射能力，而且可以拓寬農民的就業(yè)創(chuàng )業(yè)渠道，實(shí)現農民掙錢(qián)顧家兩不誤。

第三，適度規模的集聚。人口集聚引起經(jīng)濟集聚，經(jīng)濟集聚反過(guò)來(lái)推動(dòng)人口集聚，這是城鎮化的動(dòng)力機制。集聚只有達到一定規模后，工商業(yè)活動(dòng)和基本的公共服務(wù)才具有單位地理空間上的規模收益遞增效應。當前，各地政府熱衷于通過(guò)“增減掛鉤”模式建設美麗新村，實(shí)現農民就地城鎮化。但由于農民集中居住區通常選址在原村莊內部，人口集聚規模過(guò)小，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎比較薄弱，加之沒(méi)有預留建設用地指標，當地只能從事農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，經(jīng)濟效益低，青壯年勞動(dòng)力為了生計還是要遠赴沿海城市務(wù)工，因此花費巨大代價(jià)建成的美麗新村依然是“空心村”，住房雖好但主人依然貧窮。而如果忽視農民的承受能力，將其集中安置在大城市周邊，就可能因生產(chǎn)生活方式和思想觀(guān)念等問(wèn)題使其難以真正融入城市，引致一系列社會(huì )矛盾沖突。因此，農民遷移半徑與集中程度的選擇十分重要。福洪鎮摒棄了在單個(gè)村莊內部的整理集中，而是在鎮域范圍內跨村進(jìn)行集中建房整理項目，在遵循農民意愿的前提下鼓勵農民向場(chǎng)鎮集中，最終實(shí)現了農民在場(chǎng)鎮的適度集聚，既避免了新農村建設中人口集聚規模過(guò)小、產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展起來(lái)的弊端，又避免了在大城市周邊集聚難以融入的問(wèn)題，滿(mǎn)足了農民對土地天生的依賴(lài)感，帶動(dòng)了生產(chǎn)要素的空間集聚，增強了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁，提升了公共服務(wù)的共享性。

　　啟示與意義

“福洪樣本”的價(jià)值在于為農民就近城鎮化探索了一條可行的市場(chǎng)化路徑，將“人口遷移、土地指標配置、基建資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相掛鉤”，通過(guò)適度規模的人口集聚和土地發(fā)展權的保留創(chuàng )造了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵條件，“就近”集中居住又為農民提供了一個(gè)緩沖帶，使之可以逐漸適應城鎮的生活方式和思想觀(guān)念，從身體、心理和勞動(dòng)技能等各方面逐步融入城鎮，實(shí)現了農民掙錢(qián)顧家兩不誤的夢(mèng)想，體現了新型城鎮化“以人為本”的核心要求。但需要強調的是，“福洪樣本”提供的只是一種可以借鑒的經(jīng)驗而不是必須照搬的范式。因為，只有在那些具有較好區位優(yōu)勢或資源稟賦的鄉鎮，才有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎，才有對建設用地指標的需求，才可能吸引民間資本投資。

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