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  • 一個優質的PPP項目是如何煉成的?

    2016.09.26 09:07 ppp概念股

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    “如何挑選出優質的PPP項目成為投資者面臨的一大難題?看地區市場需求,看政府財力,看信用水平等”

    中國已成為全球最大的PPP市場。截止2016年9月,全國PPP綜合信息平臺入庫項目10170個,總投資額12萬億元。一萬個PPP項目有一萬個不同的樣子,如何挑選出優質的PPP項目成為投資者面臨的一大難題。財政部已經公布了兩批示范項目,第三批示范項目也公布在即,這固然能提供一定的參考,但依然無法滿足龐大的投資需求。本文旨在從地區、行業、公司層面系統梳理篩選PPP項目的邏輯。
    一、地區選擇
    PPP項目的參與方包括政府、企業和金融機構,理論上講, PPP不是單純的政府項目,政府是承擔有限責任的小股東,各方利益共享、風險共擔才是PPP的本質。但從我們調研的反饋來看,大部分項目仍然被定位為政府項目,很多糾紛爭議最終可能還是要依靠政府的協調和支持來解決,所以不管什么項目,第一準則都是選地方政府合作方。篩選優質的地方政府合作方可以從以下三方面入手:地方市場需求、地方政府財力、地方政府信用。
    (一)地方市場需求
    有需求的地方才有市場,PPP項目投資也不例外,在進行地區選擇時應重點關注市場需求,比較直觀的是該地區PPP項目數量和投資額。一般來說,項目數量越多,投資額越大,可挑選的空間和余地越大,成功的概率就越高。
    1入庫項目數量和落地項目數量高度契合
    從表1可以看出,入庫項目數量和落地項目數量高度契合,入庫項目數量前五名分別為貴州、山東、新疆、四川和河南,其對應的落地項目數量也位居前列。

    2入庫項目規模和落地項目規模呈現正相關
    從表2可以看出,入庫項目規模和落地項目規模呈現正相關,入庫項目規模排名靠前的貴州、山東、河南、四川等地表現不俗,落地項目規模遙遙領先。值得提出的是,北京雖然入庫項目總量不高,但隨著地鐵14和16號線、興延高速等大型項目相繼落地,PPP項目落地駛入快車道,落地規模大幅提升。


    (二)地方政府財力
    政府是PPP模式的重要參與者,在項目運作的全生命周期內,財政支出責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
    為規范財政支出管理、防范和控制財政風險,需識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,只有通過財政承受能力論證的項目才可進入到下一階段。具體的標準為每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%,并在編制年度預算和中期財政規劃時,將項目財政支出責任納入預算統籌安排。因此,地方政府財力也是在進行PPP項目投資時必須考慮的問題。如財政狀況較好的江蘇、山東、浙江、北京等地PPP項目進展較為順利,落地率位居前列。

    綜合上述兩個因素,市場需求巨大、財政實力雄厚的區域更合適PPP項目投資,結合上圖入庫項目規模和財政收入的分布看出,右上區域值得關注,確實,當前PPP項目落地規模排名前十的省份分別為貴州、山東、北京、江蘇、河南、四川、河北、湖南、云南和安徽,與現有分布擬合度高。
    (三)地方信用水平
    PPP項目合作期限一般為10-30年,甚至更長,對于這種長期合作,契約精神與伙伴關系是PPP項目成功的關鍵所在,因此,在政府和社會資本的合作過程中,必須重視PPP項目合同契約約束。
    現階段,鑒于政府在PPP項目中的主導地位,政府尊重契約精神是PPP項目成功的關鍵。為構建完善的信用體系,大力培養政府方精神和法治精神,財政部制定的《PPP項目財政管理辦法》正在公開征求意見,規定“將把PPP支出納入預算,并對不履約的地方政府進行強制扣款”。在該辦法尚未出臺、信用體系尚未成熟的背景下,可參考以下三個因素。
    1地方政府信用評級
    簡單參照現有的地區經濟、財政數據等低頻信息,難以形成有效的地方政府信用判斷,而城投債市場以政府定城投的投資思路長期存在,我們認為城投債發行主體及其發行的城投債的市場數據,目前可以成為地方信用分析較好的參照物。

    從城投主體的評級分布來看,北京、上海、廣東、天津的AAA主體以及中高評級主體(AA+及以上)的占比均高于其他地區,正體現了上述地區經濟實力強、財政收入高、地方政府信用資質高的市場認知。
    除了上述地區,吉林、寧夏地區的城投也是以中高等級(AA+)為主,AA及以下的評級主體占比比其他省份(除了京、滬、廣、津)要更低一些,但沒有AAA主體。
    新疆、內蒙古、湖南、遼寧、貴州、安徽、黑龍江以及陜西地區的低評級城投占比居于全國前列,均達到了80%以上。
    結合城投主體評級,我們認為,北上廣津作為全國經濟最發達地區,財力雄厚,地方政府信用較好,是投資的首選。
    2地方政府歷史履約情況
    政府作為PPP模式的重要參與者,對項目成敗起著決定性的作用。因此,必須對地方政府的履約情況進行追蹤,對發生過違約事件的地區予以重點關注。
    (1)各地債券違約
    債券一直被視為安全的投資標的,收益相對穩定,不承擔經營風險,且可按期收回本金,確實在2014 年之前,中國債券市場沒有發生過發行主體實質性違約,但其后,在經濟下行和企業經營不善的雙重壓力下,中國債券違約事件屢屢發生,風險暴露。2014年共發生6起,其中2起在浙江,上海、江蘇、福建和天津各1起,全部為民企和外企。2015年增加到18起,江蘇、四川、河北、山東和北京成為高發地,且出現了國企的身影。2016年,債券違約增至47起,涉及的區域和規模均在擴大,遼寧多達7起,國企違約事件更加普遍。因此,在進行投資時,必須高度警惕,嚴控風險。

     
    (2)各地PPP項目違約
    以往PPP項目違約及處置結果也是在社會資本進行PPP投資時必須重點關注的問題。理論上,歷史上發生過PPP項目違約事件的地區,后續違約的概率會加大,在投資決#策時必須更加謹慎。
    在PPP模式中,政府違約主要表現為不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務,從而損害社會資本的合法權益。

    長春匯津污水處理廠項目可作為違約處理案例。2000年,長春市政府授信排水公司與匯津公司達成合作協議,約定排水公司將處理設施的在建工程和土地使用權作資0.5億,匯津公司出資3.2億元,雙方投資共建中外合資企業—匯津中國(長春)污水處理有限公司,負責長春市北郊污水處理廠的建設和經營,為期20年,并制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》,規定由長春匯律公司處理排水公司處供應的污水,自來水公司向用水戶代收污水處理費后上繳至財政局,財政局撥付給排水公司,最后由排水公司向匯律公司支付污水處理費。年底,項目投產并正常運行,然而,從2002年年中開始,排水公司開始拖欠污水處理費,2003年,長春市政府以《長春匯津污水處理專營管理辦法》違反了《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》、《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》等相關規定,單方面予以廢止,并停止支付任何污水處理費,截止10月底,累計欠費高達9700多萬。在多次交涉無果的情況下,匯律公司將長春市政府作為被告向法院提出行政訴訟,一審敗訴。次年匯律公司向吉林市法院提出申訴,同時長春匯律北郊污水處理廠正式停產,39萬噸/日的污水直接排入松花江。經過兩年的法律糾紛,最終以長春市政府以2.8億回購而結束。但是這一PPP項目由于政府失信不僅讓社會資本遭受損失,而且還給松花江流域造成了不可逆轉的傷害。
    (3)地方政府領導更迭頻率
    由于PPP項目周期長,項目運營期通常長達20-30年,一些地方政府換屆后,易出現政策不連貫甚至不予承認的情形,因此,地方政府領導更迭的頻率也是重要的考慮因素。
    內地首個BOT項目——刺桐大橋就涉及政府換屆相關問題,換屆后,原本政府持有40%的股份面臨撤資風險,相應的銀行借款也被動中止,后在政府和社會資本雙方調節下,實現政府持股10%,省交通廳、省公路局持股30%的結構,刺桐大橋項目得以繼續推進。
    二、行業選擇
    根據財政部的分類,入庫項目涵蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他19個一級行業,每個行業各具特色,風格迥異,社會資本應結合自身實際和項目特點擇優參與。
    (一)財政支持:生態環保、地下管廊、海綿城市
    在進行PPP項目行業選擇,最好的是財政專項支出的民生領域,財政專項資金單獨核算,??顚S?,不能挪作他用,項目投資更有保障。
    有此保障的項目可分為以下三類:
    1生態環保
    財政部財監[2009]74號文中所確定的17類中央政府公共投資資金可納入中央政府公共投資預算支出,分別為:污水管網建設補助資金、重點病險小型水庫治理資金、三河三湖及松花江污染防治資金、商貿流通服務業發展資金、汽車下鄉補助資金、農村環保資金、節能技術改造資金、現代農業生產發展資金、小農水補助資金、扶貧資金、土地治理項目資金、產業化項目資金、中央車購稅專項資金、災后恢復重建資金、中央廉租住房保障專項補助資金、全國中小學校舍安全資金、農村危房改造補助資金等。
    本輪PPP興起初期,得益于納入中央政府公共投資預算支出的污水管網建設補助資金支持,生態環保類項目的投資回報更有保障,加速落地,實現跨越式發展。
    而且據環保部規劃院預計,“十三五”期間全國環保投入將增加到每年2萬億元左右,社會環??偼顿Y有望超過17萬億元,PPP模式存在巨大的發展空間。

    2地下綜合管廊
    我國正處在城鎮化快速發展時期,地下基礎設施建設滯后。為保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展,提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量,地下綜合管廊建設勢在必行,成為增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力的重要抓手。為推進城市地下綜合管廊建設,2014年12月,財政部出臺了《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》,明確中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助,其中,直轄市每年5億元,省會城市每年4億元,其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數獎勵10%,社會資本的投資熱情大幅提升。

    3海綿城市
    海綿城市建設是積極貫徹新型城鎮化和水安全戰略的重要內容,可有效防治城市內澇、保障城市生態安全,進而實現公共產品有效投資,提高新型城鎮化質量,促進人與自然和諧發展。為促進海綿城市建設,2014年12月,財政部印發《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》,規定中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助,一定三年,具體補助數額按城市規模分檔確定,直轄市每年6億元,省會城市每年5億元,其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數獎勵10%,在政策的催化下,海綿城市建設站上風口。

    (二)項目工程利潤豐厚:交通運輸、片區開發
    PPP項目大多為微利項目,根據國家稅務總局企業所得稅稅源報表統計數據測算,各行業平均利潤率測算結果如下:工業:7%;運輸業:9%;商品流通業(包括批發和零售):3%;施工房地產開發業:6%;旅游飲食服務業:9%;其他行業:8%,總體收益不算太高。
    但是有兩類項目的利潤較為豐厚,投資有利可圖:
    1交通運輸
    從上面的各行業平均利潤率分布可以看出,運輸業的平均利潤為9%,超過其他行業,收益相對可觀,而且在“兩標并一標”的背景下,政府在進行社會資本的公開招標環節中,施工報價不再是唯一的考慮因素,會更看重社會資本的融資能力,希望社會資本能以財務投資人參與投資,給施工企業留下了較大利潤空間。

    2片區開發
    在利用PPP模式進行產業新城建設時,社會資本全程深入參與,不僅包括前期的規劃設計、咨詢、土地整理、公共設施,中期的產業發展服務,還有后期的物業管理公共項目維護及公共事業服務,盈利空間巨大。華夏幸福參與的南京市溧水區產業新城PPP項目平均收益超過15%。

    (三)現金流充足:市政、養老、能源、水利等
    未來現金流充足穩定的經營性項目是PPP模式的理想標的,尤其是那些缺口巨大、滿足公眾需求且符合政府投資導向的領域,一方面,項目未來產生的現金流可覆蓋社會資本前期的投入,投資收益有保障;另一方面,能切實滿足公眾需求。投資這類兼具經濟效益和社會效益的領域可實現多方共贏。
    縱觀已落地的723個PPP項目,結合項目數量和規模,使用者付費項目主要集中在交通運輸、市政工程、片區開發、養老、能源、水利建設、生態建設和環境保護和醫療衛生等領域,除去上述兩點涉及的領域外,市政工程、養老、能源、水利建設、醫療衛生等行業值得關注。

    1市政工程
    市政工程行業涉及面廣,包括軌道交通、市政道路、垃圾處理、供水、供氣、供電、供熱、排水、公園、管網、景觀綠化、停車場、管網、廣場等,其中軌道交通作為供給側改革的重要內容,已成為我國新一輪基礎設施建設的重要拉動力,市場前景巨大。2015年全國城市軌道交通完成投資3863億元,2016年我國在建的城市軌交線路總長4448公里,同比增長27%。隨著交通擁堵等問題的加劇,軌道交通成為居民出行的首選,客運量急劇增加,收益也隨之增加,另外,通過引入“地鐵 + 物業”的開發模式,投資收益更有保障。如京港地鐵參與的北京地鐵四號線,從2009年9月28日開通試運營,日客運量早起已突破百萬人次,并與2011年突破4億人次,提早一年于2011年上半年開始盈利。

    2養老
    隨著我國老齡化問題日趨嚴峻,養老需求大幅提升,養老服務供應明顯匱乏,缺口逐漸擴大,養老服務設施短缺待解。2013年9月,《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》公布,要求政府支持社會力量參與辦理養老服務,加大扶持力度,通過政策措施,促進養老服務業的快速發展。2015年11月,《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》特別強調在制定醫療衛生和養老相關規劃時,要給社會力量舉辦醫養結合機構留出空間。按照“非禁即入”原則,凡符合規劃條件和準入資質的,不得以任何理由加以限制。整合審批環節,明確并縮短審批時限,鼓勵有條件的地方提供一站式便捷服務。通過特許經營、公建民營、民辦公助等模式,支持社會力量舉辦非營利性醫養結合機構,以最大程度地吸納社會資本參與醫療、養老事業的發展,至此,養老業向社會資本開啟機會。

    3能源
    2016年4月,國家能源局發布《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》,明確在能源領域積極推廣PPP模式,鼓勵和引導社會資本投資能源領域,有效提高能源領域公共服務水平。同時提供相應的配套政策:建立綠色審批通道,縮短辦理時限,并盡快全面理順天然氣價格,加快放開天然氣氣源和銷售價格,有序放開上網電價和公益性以外的銷售電價。此外,對可再生能源及分布式光伏發電、天然氣分布式能源及供熱、農村電網改造升級、光伏扶貧、頁巖氣開發、煤層氣抽采利用等PPP項目,符合財政投資補貼條件的,各級能源主管部門應積極探索機制創新和政策創新,鼓勵財政補貼向上述PPP項目傾斜。
    能源領域推廣PPP的范圍至少有3大類:一是電力及新能源類項目,包括供電或城市配電網建設改造、農村電網改造升級、充電基礎設施建設運營、分布式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、電能替代項目、核電設備研制與服務領域等;二是石油和天然氣類項目,包括油氣管網主干或支線、城市配氣管網和城市儲氣設施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲備設施等;三是煤炭類項目,包括煤層氣輸氣管網、儲氣庫、瓦斯發電等。這三類項目均可產生相對穩定現金流,有利潤空間。

    4水利建設
    2015年3月,發改委、財政部、水利部等三部門聯合出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》,通過政府投資引導、財政補貼、價格機制、金融支持等政策措施,鼓勵和引導社會資本投入參與重大水利工程建設運營。
    2015年5月,發改委、財政部、水利部等三部門印發《國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點工作方案》,篩選出12個試點項目,確加快推進項目前期工作、加大項目投資支持力度、創新項目產品定價機制等試點支持政策,推進PPP模式在水利工程中的應用。
    現行的水利建設項目通常既包括沒有盈利的灌渠、水庫等基礎設施與盈利能力較強的水廠,可通過打包組合,實現收益覆蓋,破解經營性短板,寧陽縣引汶工程項目就是一個很好的實例。

    5醫療

    隨著經濟社會的發展,居民對于健康護理更加重視。同時,我國的人口老齡化趨勢不可逆轉,催生了大量的醫療保健需求。
    2015年3月,國務院印發《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020年)》,首次明確提出,在縣級醫院的層面上,原則上只設立1個縣辦綜合性醫院和1個中醫類醫院,鼓勵公立醫院與社會力量以合資合作的方式共同舉辦新的非營利性醫療機構。據測算,2020年全國將僅保留3470家縣級醫院,剩下的8130家縣級醫院的屬性將會發生變化,部分縣級醫院會迎來社會資本的進入,部分則轉變為社區衛生服務中心。
    2016年3月,國務院同意發改委發布的《關于2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》就公共服務領域的醫療服務的定價問題提出了市場化的解決方案:積極穩妥推進醫療服務價格改革,逐步建立分類管理、動態調整、多方參與的價格形成機制——市場化的定價模式將更有助于社會資本以服務品質優化和品牌效應獲得超額收益,提升社會資本的參與熱情。
    可以預見未來醫療行業市場景氣度提升且市場規模持續增加,有望迎來快速發展的機遇期,為社會資本提供了巨大的投資空間。尚榮醫療緊跟國家政策的步伐,發展PPP模式項目,通過股權投資方式,輔以融資杠桿,主營業務包括醫院整體建設、醫療器械產銷和醫院后勤管理服務三大板塊,涉及醫院規劃設計、醫院融資建設、醫療項目實施、醫院專業工程、醫療設備配置、醫院信息化系統、醫療用品生產等七大細分業務領域。尚榮醫療深入參與,除可以分享醫院的利潤外,還可掌控醫院醫療器械的采購與后勤管理等,已成為國內大型的綜合醫療服務提供商,獲得了可觀的收益。

    三、項目選擇

    項目資質是項目選擇時的重要考量因素,穩定的合作關系、合理的回報機制、完善的風險分擔和有效的爭議解決是PPP項目成功的有力保障。
    現階段,我國的PPP項目由財政部和發改委同時牽頭主導,財政部力推的示范項目和發改委主導的推介項目并存,同時發力。
    (一)財政部PPP項目
    財政部PPP項目基于項目質量大概可分為以下三個層次:1.財政部示范項目;2.省級示范項目;3.入庫非示范項目。
    1 財政部示范項目

    財政部示范項目由各省財政部門推薦,財政部組織專家評審選出的,項目質量最有保障,操作最為規范。示范項目的評審標準十分嚴格,分為定性評審和定量評審兩部分:定性評審主要審查項目的合規性,包括主體合規、客體合規、程序合規三部分;定量評審是通過設定指標和權重綜合評估項目的示范性。具體的評審細則如圖所示:

    投資財政部示范項目的一大優勢是可享受“以獎代補”政策——為支持和推動中央財政PPP示范項目加快實施進度,提高項目操作的規范性,保障項目實施質量,對中央財政PPP示范項目中的新建項目,財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后,按照項目投資規模給予一定獎勵。其中,投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元,3億元(含3億元)至10億元的項目獎勵500萬元,10億元以上(含10億元)的項目獎勵800萬元。獎勵資金由財政部門統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出,主要包括項目前期費用補助、運營補貼等。
    2 省級示范項目
    在國家大力推廣PPP模式的背景下,地方政府紛紛響應號召,出臺鼓勵措施,完善政策體系,建立PPP儲備庫,通過各部門聯合評審,挑選出資質良好、運作方式成熟的PPP項目,積極鼓勵和引導社會投資參與,打造省級PPP項目范本。
    如陜西省首批推出涉及交通、水利、市政、公共服務、環境保護5大類13個行業領域,總投資約123億元的24個省級PPP示范項目。省級示范項目可享受以下獎補政策:前期費用補助,投資額在3億元以下的補助30萬元,3億元(含3億元)至10億元的補助50萬元,10億元以上(含10億元)的補助70萬元。項目特別復雜的可適當上浮,最高不超過100萬元;項目簽約后,陜西省財政將給予一次性獎勵,投資額在3億元以下的獎勵300萬元,3億元(含3億元)至10億元的獎勵400萬元,10億元以上(含10億元)的獎勵500萬元。
    3 入庫非示范項目
    入庫非示范項目是除上述兩類示范項目外,經財政部、地方各級財政部門會同相關部門評估、篩選后錄入綜合信息平臺的其他項目,項目信息公開透明。值得一提的是,根據財政部的相關規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目,可列入各地PPP項目目錄,通過預算安排支出責任,項目相對更有保障。

    (二)發改委推介PPP項目
    發改委作為PPP模式的一大主導方,在PPP項目的推廣上也是不遺余力,在其門戶網站上建立了首個國家部委層面PPP項目庫,先后推出兩批推介PPP項目,第一批1043個項目,總投資1.97萬億元,第二批公開推介了1488個項目,總投資2.26萬億元。截至2016年7月底,發改委推介PPP項目中,已有619個項目簽約,總投資10019.1億元。

    (三)其他項目
    未入庫項目,是指未納入全國PPP綜合信息平臺項目庫且不是發改委推介的PPP項目,該類項目信息尚未公開,操作透明性相對低,且不能通過預算安排支出責任,不確定性較大,參與風險較高。
    四、公司選擇
    當前,考慮到項目的復雜性,社會資本在參與PPP項目時較為審慎,尤其是那些從未涉獵過PPP模式的企業,還需要全面系統學習PPP模式,因此,已參與過PPP項目且積累了成功經驗的社會資本便具有先發優勢。
    目前,國內已有多家企業敏銳地把握住商機,先試先行,積極投身于PPP市場,共享萬億PPP盛宴。當前,PPP紅利已進入釋放期,許多資金實力雄厚的上市公司明顯受益,業務增長迅速,2016年至今的PPP訂單超過2015年全年。

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